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《遠見》22縣市債務總體檢


苗栗縣爆發財政危機,讓全民正視地方債務風險。《遠見》今年再度盤點各縣市財務狀況,到底有哪些面臨紅色警戒?自從今年7月苗栗縣又爆發「付不出薪水」的財政危機後,地方債務再度成為焦點。《遠見雜誌》2012年7月曾進行「22縣市債務總體檢」,至今滿三年,到底這些日子以來,地方債務是慢慢止血,還是步入更危險邊緣?


答案,有悲觀,也有樂觀。如果看22縣市債務總額,是悲觀的。2012年長短期加自償性債務為1兆476億元,到今年6月底則是1兆1998億元(預算數),增加超過1500億。但稍感安慰的是,成長幅度已趨緩,從2013年的6%,降到今年的3.66%。

11縣市人均負債增加
資產、創稅能力是關鍵

在全民重視地方債的此刻,《遠見》再次盤點各縣市債務。根據財政部統計到今年6月底的資料,與《遠見》2012年的調查相比,依舊維持零負債的是金門縣與連江縣,人均負債增加的有11縣市,但有9縣市減少。


人均負債前四位排名則不變,第一名是高雄市,債務餘額擴大至2540億元,每位市民負擔增加1.27萬元為9.14萬。其次是苗栗縣7萬元,微降2000元、台北市5.2萬元,減少1.22萬、宜蘭縣5.01萬,微減2200元。

面對負債規模是否偏高的疑慮,高雄市財政局長簡振澄解釋,有人拿高雄市跟苗栗縣比,說高雄比苗栗嚴重,「其實雜貨店怎麼比台積電?」他認為,不能只看絕對值,高雄市還有500多億舉債空間,每年舉債額度都控制在債限九成內,且逐年下降,從2011年的166億降至今年的115億。

「我敢保證陳菊市長2018年卸任前,財務絕對很穩健,」簡振澄說,還會有200億~300億的舉債空間留給下一任。其實負債並不可怕,重要的是有沒有足夠資產與償債能力。中興大學國家政策與公共事務研究所教授李長晏指出,將人均負債和償債能力的指標一起看,較為客觀。

離島、農業縣市 自籌財源較不易

檢視地方財政可以從扣除補助及協助收入的自有財源,與扣除中央統籌分配款後的自籌財源,來了解地方的創稅與償債能力。

根據102年度的資料顯示,在自有財源部分,擁有金門高粱酒的金門縣,一馬當先,自有財源占歲出比高達94%。其次是工商大縣桃園縣(81%)、台北市屈居第三(79%)。
自籌財源占歲出比排名也跟自有財源呈正相關,前九名順位一致。

一般而言,自籌財源占比超過50%,表示償債能力相對強。長期受益金酒穩定獲利的金門縣,再度排名第一(占比83%),是財務穩健、令人羨慕的城市。

倒數幾名都是離島跟農業縣市,連江縣跟澎湖縣是難兄難弟,連江縣自有財源占比21%,自籌財源占比更降到11%,澎湖縣分別是27%、10%。

苗栗預算浮編嚴重 導致債務比破表

另外,檢視地方財政的重要指標還有財政紀律。近幾年苗栗縣債務大增的原因就是浮編總預算,擴大舉債空間,導致債務比破表。

根據2013年修正的「公債法」規定,累計一年以上債務上限從45%,調高為當年度歲出(加上過去的保留款)的50%。

直轄市跟其他縣市的計算方式不同,一年以上債限,是採取前三年全國GDP平均值的百分比,且六都的百分比都不同,以今年為例,台北市是2.57%、高雄市1.92%、新北市0.96%、台中市0.84%、台南市0.69%、桃園市0.67%。

一年以下債務上限,全國22縣市均為當年度歲出總額的30%。而只要一年以上債務比,達到債限九成,就被列為預警對象。

累計至今年6月底,一年以上的債務比,全國共有苗栗、宜蘭二縣市超限;雲林縣、南投縣、屏東縣、嘉義縣四縣市,面臨債務破表危機。

相比其他縣市,擁有較多統籌分配款與創稅能力的六都,財政相對健全,長短期債務比都未達預警標準。累計一年以上債務比,距離舉債上限仍有一段距離,例如桃園市還有83%的舉債空間,台北市也有65%的借款額度,高雄市距離債務上限較近,剩下21.35%。

其餘16縣市,長短債雙雙破表的有苗栗縣、宜蘭縣,苗栗一年以上債務比達67.59%,宜蘭是63.91%。

為何這兩個縣市超限這麼多?本次調查發現,債務比超限原因跟過去不盡相同。近幾年來中央比過去更加強監督,要求縣市「核實」編列預算,因為歲出縮水,才導致債務比提高,並非實質債務增加所致。

以苗栗縣為例,今年6月底一年以上累計債務231億元,從100年度被糾正後,總債務已減少,但債務比反而攀升。

原因是100年度時,縣府為增加舉債額度,擴大歲出預算為411億,當年度舉借一年以上債務111億,未滿一年債務103億,共計214億,後被糾正核實編列預算,造成104年度歲出規模降為239億元,分母(歲出預算)縮水,分子(債務餘額)仍相同,才導致百分比增高。

宜蘭債限破表,也是核實編列預算所致。除苗栗、宜蘭外,雲林縣債務比也達滿水位(49.52%),已到無錢可借的困境,另外逼近債限的有南投縣(46.79%)、屏東縣(46.6%)、嘉義縣(46.14%)。

新官上任無米炊
健全財政刻不容緩


去年底新任縣市長無不感受到「無米炊」的窘境,不僅借貸空間有限,還須提償債計畫,堪稱艱困。如雲林縣長李進勇接任時,債務比已高達47.4%;屏東縣長潘孟安接棒時,債務比也達到44.27%。「既然要選地方首長,就要概括承受,好壞都要承擔下來,」台北大學公共行政暨政策系副教授張育哲說。

以新竹縣為例,今年債務比增至44.67%,主因是縣長邱鏡淳2009年底接任後核實編列預算,導致歲出規模縮水,債務比增加,「連中央的補助款都必須拿到文號,才敢編到歲入,」新竹縣財政處長黃國峰說,前任縣長調借區段徵收基金158億元,四年來已償還94億元,且每年都確實執行還本1%,只是外界看不到,因為基金不列入公債。

張花冠上任嘉義縣長五年來,嘉義縣一年以上債務比攀升至46.14%,她表示,主要是中央未能核實撥補,導致每年財務缺口達30億,只能仰賴舉債弭平,導致債務逐年增加。目前除人事費等法定支出外,其餘縣款均以凍結1.5成為原則,每年強制還本均超過1%以上。

南投縣長林明溱上任才半年,債務比從40.25%增至46.79%,也跟歲出規模縮水有關,導致債務比升高。財政處長許玉鈴說,半年內長短債已還10億元,其中1.4億是長債部分,不僅提前,且超過還本1%的規定。

雲林縣不僅債務滿水位,月前也被傳出發不出薪水,其實債務比攀升原因跟南投一樣,今年元月已減債3.5億,卻因104年度歲出預算減少近24.43億,債務比不減反增至49.52%。

雲林縣財政處長洪仁聲表示,農業縣連自有財源都不足以支應人事費,長期以來僅能以舉債籌措財源,導致債務逐年增加,今年初就預估今年10月將發生調度問題,因此3月提出三年財政改善計畫,現在才能順利運作、發放薪水。

屏東縣的債務比也高達46.6%。財政處副處長陳玲琴解釋,因為歲出保留款減少所致(分母縮水),不是因為借款,縣長潘孟安上台半年,已還債2.44億元,超過年底還本1%的規定。

經過苗栗縣發不出薪水的財政危機後,今年9月起,財政部開始加強控管,已將22個縣市分成四級,按月監督管控,且強制還本1%。第一級就是債務比超限的苗栗縣、宜蘭縣。其中苗栗縣的情況最嚴重,因為歲入歲出短絀,除控制債務不再增加外,很難償還債務。

全民一起監督 避免首長亂花錢

宜蘭縣儘管債務比破表,卻是財政部眼中的模範生,概括承受以前的債務,並履行償債計畫,債務逐漸減少。今年6月人均債務已從2012年4月的5.23萬微降至5.01萬元。在一毛錢都借不到的情形下,從2011年元月迄今,宜蘭還了16.96億元。

被列為第二級債限比達到九成以上的,則是雲林縣、南投縣、屏東縣、嘉義縣。其他被分為第三級、第四級的縣市,儘管有些債務比很低、甚至為零,財政部還是會按月審核其公債概況,關注債務變化趨勢。

只要達到債限比九成以上(一至二級)的縣市,都被要求提出債務改善計畫及時程表。財政部國庫署署長阮清華指出,中央、地方是一體的,任何縣市出問題,都非國家之福。中央透過分級監督機制,藉此健全地方財政。

目前宜蘭縣、新竹縣已被主計總處當成財政績效進步的案例。南投、屏東、雲林雖然債務比逼近上限,但三位縣長去年底上台至今年6月底,債務分別縮水15億、28億、15億。績效最高的是基隆市,半年減債17億,債務比降至債限九成以下。顯見只要首長願意承擔,財政就能逐漸健全。

其實,地方債務會增加,都是歲入不足、歲出不節制所造成,例如地方政府可以調高地價稅、房屋稅以增加財源,但多數首長為競選連任,不願意加稅,如果歲出再不撙節,例如舉辦放煙火、演唱會等一次性活動,財政更易出問題。

台灣的地方債務早已是全民的歷史共業。李長晏建議制訂地方的「破產法」,否則縣市首長們無所畏懼。最好是喚醒公民自覺自省能力,共同監督地方的財政,終究人民才是對抗統治者最有力的武器。

除了帳面數字 還有看不見的危機
地方潛藏負債 竟高達6兆1682億


看到6兆1682億這個數字,你可能很難具象化,到底這是多少錢?

其實,這相當於2014年台灣GDP的2/5,剛好是2015年中央歲出總預算的3.2倍。若以千元的新台幣大鈔堆疊起來,約有1373.76棟台北101大樓那麼高,等同台灣50%的外匯存底。

這個龐大的數字到底是什麼?它正是目前全國22縣市(含鄉鎮市)的負債總額,也是全民必須面對的真相。

台北市潛藏負債1465億 高居全國之冠

其實近年來,各界關注地方債務時,僅限於財政部所列管的長短期公共債務,截至今年6月底加上自償性負債,共為1兆1998億元(預算數)。若加上大家忽略的潛藏性負債,地方負債實已高達6兆1682億餘元。

潛藏性債務主要是哪些呢?包括舊制軍公教人員退休金(含鄉鎮市)、公務人員退休撫卹金(含鄉鎮市)、積欠勞健保及就業保險等保險費補助款、退休公教人員優惠存款(18%)的差額利息、縣市向特定用途專戶存款或基金調借的資金,還有向中央或其他機關的調借,以及其他等項目,共計4兆9684 億餘元。

其中,占比最高的是舊制軍公教人員退休金(3 兆1573 億餘元,63.55%),再來是公務人員退休撫卹金1兆5113 億餘元(30.42%)。這是政府估算從現在至民國129年(公務員部分)、130年(教師部分)所須支付的退休撫卹費用。

扣除最大宗的兩筆負債,縣市還有潛藏負債2998 億餘元,以台北市的1465億餘元最高,包含積欠勞健保及就業保險等保險費補助款376億餘元。其次是高雄市的666億6110萬餘元,主要也是積欠勞健保及就業保險等保險費補助款(377億餘元),第三名桃園縣共計132億餘元,是向特定用途專戶存款或基金調借的負債。

另外,潛藏負債超過100億元以上者,依序有新竹縣、新北市、台南市。以目前地方債務逐年增加的趨勢,再加上不斷累計的潛藏負債,地方財政將更為困窘,這都是全民要面對的真相。

為何地方政府會有這麼龐大的債務,《遠見》遍訪熟悉地方治理的學者、官員、地方政治人物,共歸納出八大禍因。

分別是一、五道關卡的監督機制失靈;二、大量閒置的蚊子館建設;三、討好選民的社福支票;四、全民低納稅卻又想擁有高福利;五、議會與地方首長的利益共生結構;六、約聘雇及臨時人員加大財政負擔;七、人事成本支出龐大,造成財政僵化,以及八、中央、地方歲收分配不均,也是助長債務增加的一分子。

其實從2012年7月10日起,22縣市的長短債務已無所遁形,財政部、各縣市每月都會公布在網站。不過多數人對這個掛在牆壁上的「債務鐘」很無感,因為並沒有要縣市民立即掏出錢還債,而會上網查看、關心的更是少數。

最近苗栗縣政府意外掀開財政惡化的「潘朵拉盒子」,才讓外界警覺到地方債務的嚴重性。龐大的債務宛如土石流,正在沖垮台灣未來,希望從此刻起,民眾能提高對健全財政的重視,遏止地方財政繼續失控!

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