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三大致命錯誤:走味的BOT該怎麼救?

自從一年半前台北市長柯文哲上任後,決定要好好「處理一下」讓他再也看不下去的大巨蛋後,整件事,就像一齣演不完的八點檔。每隔一陣子,雙方就隔空互摃。


6月8日,柯文哲對遠雄下了最後通牒,要求對方在7月8日前,得明確回覆市府的質疑,還得在9月8日前改善完畢,不然就終止契約:「我已經打定主意,就是這樣!」

面對柯文哲的「鐵血」,遠雄似乎「嘸咧驚」(台語:沒在怕)。事隔不到一週,6月14日,遠雄就大手筆在四大報頭版刊登半版廣告,以「保證全球最安全美好大巨蛋」為題,洋洋灑灑列出三大主張、12項訴求,矛頭對準柯市府。

廣告批判柯市府的用辭尖銳,令人直冒冷汗,「柯市長為個人政治目的不擇手段,對遠雄無情打壓,使大巨蛋成為犧牲品。」「柯市府的荒唐行徑無疑貽笑國際!」「太多的政治與算計埋沒了屬於台灣建築界最頂尖的專業,……台灣只剩政治鬥爭?」

即使到了7月5日,遠雄總算回覆了台北市政府,柯市府不滿意,重批遠雄沒解決誠意。

火上加油後,遠雄按捺了一星期,13日則由董事長趙藤雄親自領軍,準備了長達34頁的簡報檔,並宣稱以「無時間限制」「讓媒體問到飽」的形式,更犀利地回擊!

事情演變至今,最令人擔心的是,一旦雙方各不退讓,大巨蛋解約後,面臨的將是十年起跳的訴訟期,到時候已鏽蝕到不可能再蓋的地步。要拆,巨蛋採用的是舉世無雙的張力環結構,沒有20億是拆不掉的,拆除費和訴訟的損失,又要全民埋單。

但整件事更深遠的後遺症是,官民互信完全瓦解,讓BOT全面汙名化,致使國內的公共建設沒有民間敢接。

原是官商民三贏良政 到台灣全變調

因此,當我們緊盯著大巨蛋劇情發展時,其實全案帶來的當頭棒喝,更應當成是政府、企業和全民在面對BOT案時的一本活教材,尤其是向來強調溝通、解決問題的小英政府,不能不知道的台灣老問題。

所謂BOT,是Build(興建)、Operate(營運)、Transfer(移轉)的縮寫,意思是政府為推動民間參與公共工程及建設,給民間一定時間的經營特許權,屆滿後(通常50年),再將全部營運及資產無條件歸還給政府。這個在1984年由土耳其創新的「官民合作、一起作建設」的模式,已風行全球,衍生出OT、BOO、BT、聯合開發等多種模式。

身為地球村一員,台灣也在1994年公布實施了「獎勵民間參與交通建設條例」,成為BOT法源的濫觴,自此進入了BOT時代。

進化到2000年,政府又公布了「促進民間參與公共建設法」(簡稱促參法),將相關法令整合、精進,從此台灣公共建設即瘋狂地採用BOT模式。

誠如電影《海角七號》中,由馬如龍飾演的恆春鎮民代表主席經典台詞:「土地要BOT、山也BOT,連海也要給我BOT!」只是,原本借重民間效率和資金,共創百姓福祉的良政,到了台灣,卻因為以下致命錯誤,一切變了調。

致命錯誤1:沒堅守住公益底限 落人口實

首先,政府一開始就沒搞清楚BOT的原意!

其實歐美實施BOT時,相當重視「公益性」,台灣的「促參法」也提到,「本法所稱公共建設,指下列『供公眾使用或促進公共利益之建設』……」。包括交通建設及共同管道;環境汙染防治設施;汙水下水道、自來水及水利設施;衛生醫療設施;社會及勞工福利設施;文教設施;觀光遊憩重大設施;電業設施及公用氣體燃料設施;運動設施;公園綠地設施;重大工業、商業及科技設施;新市鎮開發,以及農業設施等13項。

問題來了,相對於國外,台灣對「公益」認定得很寬,連觀光遊憩都包含其中。

雖然,法令中強調,上述13項得再檢視是不是符合公益,但偏偏許多行政機關,為了端出政績,就濫用BOT,用極鬆散的角度解讀「促參法」。

對此,環保署副署長詹順貴就對於促參法所列舉的「觀光遊憩重大設施」,就不怎麼認同。他曾經對媒體說,這項目,很多都是想圈占山海美景公共財的飯店旅館、度假村,不乏以營利為目的,這與「供民眾使用或促進公共利益」有何關係?

再以高鐵來說,原本應該被定位為城際間快速的運具,但台灣高鐵卻為了解決財務困窘,以「新市鎮開發」為手段,彌補自籌資金的不足,將部分車站設在偏遠地區。

但對全民來說,為了進出地處偏遠的場站,還得轉乘,既不省時,又不節能,讓原本蓋高鐵的公共美意,遭到扭曲。

國發會副主委龔明鑫也曾公開評論過台北市幾個BOT案,他表示,BOT最初的精神,應是將公共需求做到最好,而不是商業利益撐到最大,但台北市幾個BOT,蓋完後到底可以提供多少公共利益?尤其在精華區,商場等非主體部分一定會賺錢,但超額利潤容易產生爭議或弊端。

「一旦公共利益比較小,商業利益卻放到非常大,就牽涉利益分配的問題,很多BOT案的土地是政府徵收來的,分配利益必須更小心!」龔明鑫一語道破台灣BOT惹人非議的癥結。

致命錯誤2:把民間參與當免錢政績工具

沒堅守好公益的底限外,政府機關對BOT,也存有不實際的期待,痴心妄想把BOT當成政府免費建設,甚至卸責的工具。

2000年「促參法」起跑後,中央政府為了拚業績,強令各部會推動BOT,並打考績。於是,為促參而促參的情形就陸續出現了,還一個比一個大。甚至台灣還出現與英法海底隧道並列為世界最大的BOT案:台灣高鐵。

根據公共工程委員會統計,自2002年開始有了促參案件,當年只有8件,到了2006達到最高峰,為185件,而簽約金額由6億,成長到683億元。

總計,在2002起至2015年,台灣就一共執行了1355個BOT,總金額達1兆1466億元。

淡江大學運輸管理系教授張勝雄感嘆地說:「自高鐵以降,政府上上下下似乎都以BOT為解決公共建設的不二法門,突顯政府預算不足!」

更要不得的是,部分行政機關還想把BOT當賺錢工具。事實上,促參的原意,是讓經濟效益較低的基礎公共建設,得以順利進行,但政府卻很慣性地把促進經濟發展、增加地方就業……當成主要目的,甚至還想從BOT回收利潤。「政府做BOT,是要省錢做建設,而不是要賺錢,更不要想著跟人家拿錢!」一位經濟學者忿忿地說。

就在「又要馬兒跑、又要馬兒不吃草」的扭曲觀念下,各級政府常常急就章地推BOT,卻出現不少案子跑到一半,才發現廠商根本「錢不夠用」,於是頭洗到一半的政府,非但沒辦法分到一杯羹,還常常要補洞。

「說穿了,這就是幫廠商擦屁股!」一位學者憤慨地指出兩大「救火」的方法:一是放大營業用的附屬設施,讓廠商來打平虧損;二是,政府直接幫廠商籌錢。

致命錯誤3:協商機制不完全 又缺財務評估能力

「怪只怪,政府在和廠商合約簽定前的議約,沒有做足功課!」學者說。一位曾多次接手BOT的官員,就以這次爭議最大的大巨蛋權利金來說,認為:「BOT需不需要權利金?『因案制宜』,得看最初的招商背景和議約的結果。」

據了解,高雄巨蛋興建之初,地點為不毛之地,因此市府招標時,考量廠商難以自償,的確採零權利金。反觀台北大巨蛋,由於位處精華地段,招商時則是無開發權利金,但有營運權利金(由申請人自行提出,按每年營業收入百分比計收),只是後來則經過十次的議約,達成零營運權利金的共識。據說當時,台北市前財政局長李述德就認為:「都結了婚了,別為聘金、嫁妝卡在那邊!」 偏偏十年後接手的柯文哲無法認同,認定是前市府放水。

到底,是前市府顢頇,議出了一個對台北市極為不利的「弱勢合約」?還是柯市府太計較聘金,汙衊了前朝和遠雄?專家認為;「BOT並沒限制合約不能協商、更改,但得要看變更合不合理?」

議約到底合不合理?可以留待社會公評及司法調查,但這倒突顯了當下對於BOT合約的協商機制,還沒建構完全,才會徒生爭議。

依過去的經驗,投資者通常為了得標,會以政府零出資來討好政府,偏偏政府又缺乏財務審核能力,沒辦法看得出財務計畫的破綻,只能在得標後任由得標者在事後不斷追加預算,甚至被迫背書。

1997年,高鐵BOT案投標,當時政府就貪圖「台灣高鐵團隊」所開的條件——零補貼,就逕行決標,導致一連串的災難。

有學者批評,台灣高鐵團隊那時根本沒了解,「銀行法」對單一客戶的抵押貸款額度,不能超過銀行淨值15%,導致後來真正要向銀行借錢時,處處卡關。等拖到1999年,都快要廢標了,政府擔心政治風險,居然開了一扇方便之門來救火,破例讓台灣高鐵融資案不受「銀行法」規範,還允諾一旦廠商無法償還貸款時,會買回台灣高鐵。

另外,台灣高鐵五大股東,原本承諾投資500億元,後來看局勢不對只投入295億元,就不再拿錢出來,政府只好出面收爛攤,政府相關單位就陸續補入381億元。結果原先的「政府零補貼」,變成政府不但要投資,還要保證銀行貸款,如今政府已經占台灣高鐵投資總額的61%,完全喪失了BOT的精神。

通盤檢討 搶救BOT>做好財務評估、釐清觀念

其實,聯合國工業發展組織,就曾列出16項BOT案成功的關鍵因素,其中明白指出須有穩健的政經環境、政府高度支持及承諾、屬政府優先推動之基礎建設、完整穩健的法律制度,以及政府與民間雙方應努力追求雙贏等。

專家建議,政府未來面對BOT時,應該多做功課,做好財務評估,不能單憑投標者送來的計畫書判斷,狀況外地讓廠商予取予求。換言之,目前台灣BOT案,不應該只由公共工程委員會審核資料,也應由具備財政專業的財政部、審計部會審。

另外,現行BOT案往往是由投資團隊書面寫財務計畫,融資銀行並沒一開始就介入,但是,最大的出資者是銀行,一旦標後資金出問題,倒楣的也是銀行,融資銀行應及早介入。

學者也建議,政府高層要認清促參的本質,切勿再將之列為政績管考,更不能將之作為要求各部會或地方政府自籌財源的政策工具,否則,只會繼續陷入為了BOT而BOT,政府、企業與全民皆輸的荒謬結果!

【本文摘自遠見雜誌8月號;更多文章請上遠見雜誌官網:http://goo.gl/tFhyw】
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