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公共工程糟透了,都是最低標惹的禍

2015年11月21日,住在台北的退休主管曾良海帶家人到日本京都賞櫻,他們搭早上10點航班,登機後卻毫無動靜,在跑道等了約35分鐘才起飛;26日下午回台灣時,「飛機明明已抵達桃園,卻在上空盤旋近40分鐘才降落,」曾太太愈說愈火大。


一家人拿完行李搭客運回台北,花了約50分鐘。當天下著雨,曾太太不小心踩到一塊浮動的人行道地磚,濺濕鞋襪,嘆了口氣,「唉,日本的人行道鋪得平整又牢固,台灣為什麼就不能?」

如果桃園國際機場跑道提早施工;如果機場捷運儘快通車;如果地方能做好工程品管……,曾太太身為台灣人的滿意度應該會高許多。

一個月後,機場北跑道在2015年12月24日竣工,終於揮別塞機夢魘;但讓國人等了20年的機場捷運,還不知何時通車?至於各地的人行道、車道等工程品質,依舊令人搖頭。

例如台北市花1.8億蓋的自行車道就被台北市議員陳建銘批評,甫完工的復興南路段品質「掉漆」,人孔、標線與路面有10元硬幣高的落差,至於復興北路段則施工進度落後,無法如期完工。

八根螺絲鬆了 拖垮公共工程

不知道從何時開始,民眾只要一提起公共工程,腦中閃出的大多是:工期延宕、品質低落、壽命不長,甚至偷工減料等。

到底台灣的公共工程出了什麼問題?這是全民都想知道,也是5月20日即將就任的總統蔡英文及新團隊必須面對的課題。

「其實,癥結點就在錢跟人,」泛亞營造前總經理高銘堂一言以蔽之。

對此,《遠見》盤點出拖垮台灣公共工程的八大關鍵因素:

關鍵1〉工程預算偏低

首先是錢,工程預算普遍偏低。由於國庫困窘,加上公務員怕被扣上圖利廠商,政府從上到下瀰漫著以「省錢、便宜」為最高原則的地攤文化。

民代監督時,不管工程難易度,也不檢視預算合理性,先砍了再說,才代表有幫民眾看緊荷包。

等到工程發包時,預算還會再被刪,廠商拿到手時已七折八扣。

高銘堂拿出2014年43個主要國家、以倫敦為基準換算的建築平均成本數據指出,台灣居然倒數第三,僅贏過越南與印度而已,顯示台灣的營造工程管理費及施作成本偏低。

低成本也意味著風險,將犧牲到工程品質。例如鋪地磚時,水泥砂漿要先抹勻抹平才能鋪,部分業者為省成本、趕工期,有些步驟就省略了。

這種地攤文化導致台灣的工程常常延宕,甚至追加預算,「結果一毛錢也沒省到,還拿到不好的成品,」內政部前部長、台大土木工程系教授李鴻源說。

關鍵2〉工程多採最低標

第二個問題是一般工程都採最低標。

為杜絕弊案,2006年行政院曾裁示公共工程以「最低標為原則、最有利標為例外」,並行文各機關。從此,各大小機關都奉行「最低標」。

其實,近十年來公共工程已因國庫空虛,逐漸縮小預算,規模也從2009年最高峰的5024億元,降至2015年的3179億元。「最低標」形同雪上加霜,廠商為求生存,先削價搶到案子再說,甚至有人打四折競標,再以案養案,導致皮包公司林立,倒了一家再換一家投標,造成劣幣驅逐良幣。

近年來已有部分大型營造廠不再標政府的最低標工程,轉往民間或海外發展,其他業者也只能跟著流血競爭,「不接工程,怎麼養幾百個員工,」一位營造公司董事長無奈說。

國登營造董事長洪金富更直言,「你給我『國宅』的錢,要我蓋出『豪宅』的房子,是不可能的。」

關鍵3〉需求不明、專業不足

第三個問題是業主需求不明,專業不夠。

一位工程會的官員說,他遇到很多機關根本不知道自己的需求?例如蓋公園,居民使用率多少?要具備什麼功能?沒想清楚就要蓋,才會出現很多閒置公園。其中有不少建設都是為了兌現首長的選舉支票,不一定是地方真正的需求。

多數機關也因為工程人才不足,公共工程均委外處理。李鴻源舉例,如教育部、文化部等非工程單位,從規劃設計、發包到監造都是委外,連評選責任也丟給外部委員。機關無法掌控真正需求,又不能正確營運與維護保養,正是問題所在。

關鍵4〉工程使用壽命短

第四個問題是法規並未定使用年限,導致工程壽命不長。

想想看,日據時代留下的不少建築,如總統府、監察院、新竹火車站等,不僅具特色,還歷經百年屹立不搖。但光復後新建的公共建設,可比拚者有多少?

以澎湖跨海大橋為例,1970年通車,三年後就出現腐蝕,1984年又花10億維修。根據最近的2010年統計資料顯示,全國47座改建橋梁,平均使用年限僅35.7年,遠低於先進國家。

歐美及日本、大陸對重要道路、橋梁、隧道等的壽命都訂在百年以上,興建中的大陸港珠澳大橋使用年限更達120年,對比台灣正在施工的淡江大橋,卻無使用年限規劃。

台灣區綜合營造公會理事長陳煌銘究其原因在「採購法」的設計規範,未明定公共設施使用年限,招標文件也沒有耐用年限要求,原本應使用80年或百年的工程,僅有50年或更短壽命。政府不重視年限,品質無法提升就不足為奇了。

關鍵5〉不當政治力介入

第五個問題是政治凌駕專業,民代介入。

一位建築師形容工程界是「紅灰黑白爛」,紅就是少數優質廠商;灰是不攀關係,按合約做的人;黑意即黑道;白就是民意代表;爛指的是惡性搶標公司。「我甚至覺得民意代表比黑道可惡,」他進一步說。

今年元月底,竹科管理局前局長李界木對外發表的「和珅亂政」文章,將許多政治力介入工程的暗黑面公諸於世。讓工程界、政府機關看完後都拍案叫好,「說出我們不敢說的真相,」一位部會主管表示。

今年77歲的李界木指出,他在中央任職時(環保署一年,竹科管理局五年多),遇到許多難以幫忙的請求。

例如一旦提出工程預算,馬上就會有好幾位立委請他到辦公室喝茶,拜託某某工程開標時要多多照顧。曾有立委跟他說:「黨內二位醫生吃銅吃鐵,包山包海,我們都苦哈哈,你要多多關照」。

李界木說,一旦工程招標後,未得標者會發函調查局檢舉,被請託的立委就藉故刪減或凍結預算;檢舉不成,立委還會逼人要得標廠商讓出;再不成,就請黑道恫嚇得標廠商或相關人員;又不成,就發動環保流氓阻止工程進行。

由於管理局工程多,李界木體會最深。他在任內推動不少建設,卻被跟某立委非常友好的記者批評為「好大喜功」;另一招更狠,某立委提供資訊給其他黨的立委質詢,在國會殿堂當打手,甚至為了一項重大工程,強迫交出審查委員名單,不給就告到最高當局,在在讓想做事的官員難為。

關鍵6〉政商關係盤根錯節

第六個問題是地方政商盤根錯節,不易管理。

2014年底一位某縣市新科議員甫當選,馬上就有業者告訴他,只要爭取到工程預算,他什麼都不用做,就可拿20%回扣。「這種傳聞已久,沒想到我親身遇到,」這位議員嚇了一跳,連忙婉拒。

這只是小議員的行情,重量級民代更高,有些山區的工程因無人查管,甚至可拿50%回扣。

李鴻源不諱言,除了少部分的縣市外,有不少的民意代表以親戚名義開營建公司,本身就是幕後老闆,自家包工程又質詢監督縣市政府,品質怎麼會好?

一位中部議員也坦承,部分地方首長、議員到局處首長、承辦員已成共犯結構。局處首長跟承辦員只有兩條路,不想成為同謀就請調,但從此大概也別想升官了。

地方發展出的獨特工程生態,也讓一位建築師印象深刻。他回憶說,曾經拿到一個3億工程的設計監造標,主辦機關卻遲遲不簽約,納悶拜訪縣長時,沒想到裡面有人在等他,「縣長開口說:『你們兩個談一談』,人就離開了。」這時,廠商擺明告訴建築師,要他自動退出。

這位建築師從此不敢碰該縣市工程,他說,「小白兔誤闖叢林」要付出代價的。

關鍵7〉剪綵文化壓縮工期

第七個問題是在位的政治人物迷信剪綵,常壓縮合理工期。

以第二高速公路為例,從1987年分段動工通車,到2004年元月全線完成。一位參與廠商說,每次換新的長官,都會被要求提前通車,都希望任內能剪綵,作為政績。

中興工程顧問公司董事長曹壽民表示,為通車而趕工會影響品質,因為一般混凝土要等28天才能達到設計強度,還沒完全乾就要用,就像懷胎十個月,卻被要求八個月把孩子生下來一樣,工程就會出現畸形。

關鍵8〉監造、驗收不確實

第八個問題是監造、驗收難以確實達成。

工程每個關卡都很重要,監造更重要。陳煌銘舉例,某建商在雲林、台中蓋許多美輪美奐且沒有偷工減料的房子,但是在921時卻倒塌很多棟,事後調查才知道是承包商綁鋼筋的方式不對,產生系統性施工失誤,遺憾的是監工或監造都沒有人發現錯誤。

儘管政府有三級品管制度,驗收也有程序,初驗不過還要複驗,直到符合要求才完成,為何仍無法確保品質?

通常愈小的工程愈易出問題,尤其是又採用最低標,機關如有完工壓力,也會暗示監造達到合約規範即可驗收。

另外,機關或工程會查核標案成績時,廠商如延宕工期會被扣分,監造也要跟著連坐,「驗收嚴格等於自找麻煩,」一位建築師無奈地說。

當監造嚴格執行時,也會發生挾怨報復事件。

有一位不願具名的建築師表示,他曾接某道路設計監造標,發現廠商施工不合規範,要求對方改善,公司的工程師竟被人莫名其妙打斷腿,兇嫌被抓到後推說:「我賭博尋仇,打錯人了」。

這位建築師明明知道兇嫌說謊脫罪,但也莫可奈何。

逢甲運輸科技與管理系副教授李克聰說,如果施工期短,主辦機關有啟用壓力,又要負延宕責任,就會出現快速驗收,讓工程陷入負面循環。

其實,這幾十年來,台灣公共工程不是沒有進步,也有一些代表作,例如2005年7月竣工的亞洲最大分洪道——員山子分洪道,得以確保北北基地區800萬民眾免於水患之苦;全長339公里的高鐵不到八年就通車。

「即便如此,還是趕不上先進國家腳步,」陳煌銘感嘆地說,過去大陸工程界常到台灣取經,近十年已不再來了,技術甚至已超越台灣。

現在,台灣光是機場跑道整建就花了15年時間、拖了20年的機場捷運仍無法通車、甚至喊了20年的金門大橋決標施工後,還在載浮載沉,「外商看待台灣的公共工程,就只有兩個字:笑話,」一位外商駐台總工程師說。

以上的八大關鍵問題如不解決,工程業將持續「殭屍化」。期待新政府上台後,能訂定公平的遊戲規則、提供健康的產業發展環境,扭轉台灣工程的負面印象。

【本文摘自遠見雜誌4月號;更多文章請上遠見雜誌官網:http://goo.gl/tFhyw】
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